Реформы центральных органов власти и управления: царская власть, Сенат, коллегии

19 Май 2009 | написал lesha


Петр I стал первым абсолютным монархом (самодержцем) в истории Российского государства. Однако в некоторых работах самодержавными считаются некоторые предшест-венники Петра на российском престоле. Но ни великий князь Иван III, ни Иван IV (Грозный), первый на Руси официально принявший титул царя и наиболее активно утверждавший свое могущество, ни Алексей Михайлович, не стали самодержавными (абсолютными) монархами. В силу объективных причин они не могли устранить представительные органы (прежде всего Боярскую Думу) с политической арены. Только после фактического слияния всех русских земель в единое государство, отрыва царя от старой аристократии, уменьшения политиче-ской роли последней стала возможной полная ликвидация боярской Думы и Земских собо-ров. Таким образом, в результате объективного вызревания внутренних и внешних объек-тивных условий, а также благодаря благоприятному стечению субъективных факторов, в России действительно утвердилось самодержавие (абсолютизм).
После прекращения созывов Земских соборов Боярская Дума оставалась по сути единственным органом, сдерживающим власть царя. Однако по мере формирования в Рос-сийском государстве новых органов власти и управления Дума уже к началу XVIII века пре-кратила действовать как орган представительной власти боярства.
В 1699 г. была создана Ближняя канцелярия (учреждение, осуществлявшее админи-стративно-финансовый контроль в государстве). Формально она являлась канцелярией Бояр-ской Думы, но ее работой руководил приближенный Петру I сановник (Никита Зотов). Засе-дания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различ-ными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет пре-вратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.
Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным обра-зом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечав-ший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провин-ции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою пре-вратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тес-ного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени) .
После образования Сената Консилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.
В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церк-ви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными дела-ми руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в последствии Ду-ховная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало пре-вращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свиде-тельствовало о подчинении церкви царю.
Царь сохранял функции высшего судьи в государстве. Он возглавлял все вооружен-ные силы. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени, в его ис-ключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание догово-ров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель зако-нодательной и исполнительной власти.
Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными державами и перешел к его преемникам.
Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено последнее на тот момент со-хранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.
Установление абсолютизма в России не сводилось лишь к освобождению царя от ка-ких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали необхо-димость перестройки всего государственного аппарата, поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством (царь с Боярской думой - приказы - ме-стная администрация в уездах) не отвечала новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему пона-добилась целая система новых центральных и местных органов.
22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…» . Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно дейст-вующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве кол-легиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйст-ва.
Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещатель-ным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законода-тельного разрешения монархом.
Указом от 27 апреля 1722г. «О должности Сената» Петр I дал подробные предписа-ния по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властя-ми и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юриди-ческой силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отно-шению ко всем другим органам высшей инстанцией.
Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сена-торов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.
Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, гу-бернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она бы-ла единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная пала-та и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назна-чаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутст-вием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский приговор (1713 г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами, фискальные до-несения.
Сенатская контора в Москве учреждена в 1722 г. «для управления и исполнения ука-зов». В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль испол-нения указов, посылаемых Сенатом в губернии.
Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сена-торов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.
Должность рекетмейстера была учреждена при Сенате в 1720 г., в обязанности ре-кетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» колле-гий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.
В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило со-ставление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворян-ской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.
Должности губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков, были введены Сенатом в марте 1711 г. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, при-сылаемых Сенатом и коллегиями.
Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично от-ветственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.
Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутст-вовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделе-ние администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.
Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.
В Компетенцию Коллегии иностранных дел, заменившей собой Посольскую канце-лярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольски-ми делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношения-ми и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».
Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и це-нах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих пред-ставителей в губерниях.
Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состояв-шую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.
Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за исполь-зованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновни-ков за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сена-ту.
На Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: ком-плектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обес-печение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.
Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академиче-ская, Канальная конторы и Партикулярная верфь.
Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внеш-ней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.
Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, со-ставляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провин-ций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными ка-значействами.
В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промыш-ленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за грани-цей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия за-нималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла ма-нуфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Си-бири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение госу-дарственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компе-тенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль техно-логии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.
В 1721 году была образована Вотчинная коллегия, которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.
Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по цер-ковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, бо-гохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конфе-ренцией.
Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ог-раждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на терри-тории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.
Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образо-ванная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским со-словием, Медицинская канцелярия).
В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструк-циями.
Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регла-мент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцеля-рий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельно-сти. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отраже-ние в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократиче-ское. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющи-ми для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламен-та, инструкции.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессиона-лизм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказан-ности.
Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенат-ского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - со-стоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был от-ветственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведы-вать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрады-ваются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции – «взыскание всех безгласных дел».
Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов дос-тойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фис-калов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизито-ры.
Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреж-дения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Се-ната, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соот-ветствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощ-ником был обер-фискал.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме то-го, оставался без постоянного контроля высший государственный орган — Правительст-вующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по проку-рору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных су-дах.
Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фис-калами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавли-вать дело, сообщая об этом императору.
Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура ру-ководила и негласным агентурным надзором.
Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществ-лял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фиска-лов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.
Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.
Об эффективности работы «полицейских» государственных органов в период прав-ления Петра I можно судить, например, по следующим историческим фактам: в конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров; казнен сибирский губер-натор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи).




Метки: История России

Вы читаете » "Реформы центральных органов власти и управления: царская власть, Сенат, коллегии"

Статьи по теме:

РЕВОЛЮЦИЯ 1905 – 1907 ГГ.: ПРИЧИНЫ, ЭТАПЫ, ЗНАЧЕНИЕ
Законодательство о Государственной думе
Развитие России в дореформенный период
Время Ярослава Мудрого (1036 1054 гг.)
Гуннское вторжение и гото антская война
Архивы ↓

Rambler's Top100